中央、国务院发布健全城乡融合发展体制机制和政策体系意见

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新华社北京五月五日电

中共中央国务院关于建立和完善城乡一体化发展体制机制和政策体系的意见

(2019年4月15日)

建立和完善城乡一体化发展的体制、机制和政策体系，是党的十九大做出的重大决策部署。改革开放以来，特别是十八大以来，中国在统筹城乡发展、推进新型城镇化方面取得了显著进展。然而，城乡要素流动不畅、公共资源配置不合理等问题依然突出，影响城乡一体化发展的体制和制度障碍尚未从根本上消除。为了重塑新的城乡关系，把城乡纳入发展道路，促进农村振兴和农业农村现代化，现提出以下意见。

一.一般要求

(一)指导思想。以习近平新时期中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，紧紧围绕推进“五位一体”总体布局和协调“四个全面”战略布局，坚持和加强党的全面领导，坚持以人为本的发展思想， 坚持稳中求进的总原则，坚持新的发展理念，坚持推进高质量发展，坚持农业和农村优先发展。 以统筹推进农村振兴战略和新型城镇化战略为抓手，以缩小城乡发展和居民生活水平差距为目标，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，坚决打破体制机制缺陷，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置。 加快形成工农互动、城乡互补、综合融合、共同富裕的新型工农城乡关系，加快推进农业和农村现代化。

(2)基本原则

——坚持法律，把握方向。顺应城镇化大趋势，牢牢把握城乡一体化发展的正确方向，树立城乡博弈理念，突出以工促农、以城带乡，构建城乡规划布局、要素配置、产业发展、基础设施、公共服务和生态保护一体化协调发展的制度机制。

——坚持总体规划，实现重点突破。围绕农村综合振兴和建设社会主义现代化国家的目标，加强统筹规划和顶层设计，增强改革的系统性、整体性和协同性，努力消除户籍、土地、资金和公共服务等制度机制的缺陷，为城乡一体化发展提供全面的制度供给。

——因地制宜，循序渐进。充分考虑城乡一体化发展阶段和不同地区农村差异，牢牢把握改革时机、节奏和步骤，尊重基层首创精神，充分发挥地方积极性，分类落实政策，分步推进，先行先试，长期工作，形成切实可行、特色鲜明的改革路径和城乡一体化发展模式。

-坚持确保底线，防范风险。正确处理改革、发展和稳定的关系，在推进体制机制创新的过程中，保持土地所有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，保持生态保护红线，保持农村文化的根基，高度重视并有效防范各种政治、经济和社会风险。

——坚持农民主体，共享发展。充分发挥农民在农村振兴中的主体作用，充分尊重农民意愿，切实保障农民权益，调动亿万农民的积极性、主动性和创造性，促进农业全面升级、农村全面进步和农民全面发展，不断提高农民的获得感、幸福感和安全感。

(3)主要目标

——到2022年，初步建立城乡一体化发展的体制机制。城乡要素自由流动的制度渠道基本畅通，城市定居限制逐步消除，城乡统一建设用地市场基本建成，金融服务农村振兴能力明显提高，农村产权保护交易制度框架基本形成，基本公共服务均等化水平稳步提高，农村治理体系不断完善。经济发达地区、大城市和城市郊区率先在体制改革上取得突破。

——到2035年，城乡一体化发展的体制和机制将更加完善。城市化已经进入成熟阶段，城乡发展和居民生活水平的差距明显缩小。城乡人口有序流动体系基本建立，城乡统一建设用地市场全面形成，城乡普惠金融服务体系全面建立，基本公共服务均等化基本实现，农村治理体系完善，农业和农村现代化基本实现。

——到本世纪中叶，城乡一体化发展的体制和机制已经成熟和定型。城乡全面融合，农村全面振兴，人民共同富裕基本实现。

二、建立和完善有利于城乡要素合理配置的制度和机制

坚决打破阻碍城乡要素自由流动和平等交流的体制和制度障碍，促进各种要素向农村流动，形成农村人才、土地、资本、产业和信息融合的良性循环，为农村振兴注入新的活力。

(4)完善农业转移人口的市民化机制。我们将有效有序地深化户籍制度改革，放开和放宽除特大城市以外的城市定居限制。加快城镇基本公共服务向常住人口全面覆盖。以城市群为主要形式，促进大中小城市和小城镇的协调发展，增强中小城市的人口承载力和吸引力。建立和完善政府、企业和个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，全面落实支持农业转移人口市民化的财政政策、增加城市建设用地规模和吸纳定居农业转移人口数量的政策，以及将中央预算内投资安排向大量定居农业转移人口的城镇倾斜的政策。维护进城农民的土地承包权、宅基地使用权和集体收入分配权，支持和引导他们依法自愿转让上述权益。提高城市包容性，促进农民工特别是新生代农民工融入城市。

(五)建立城市人才进入农村的激励机制。制定财政、金融、社会保障等激励政策，吸引各类人才回国创业。鼓励原籍院校和职业院校的毕业生、农民工和商人回国创业。促进大学生村官与选调生的联系，鼓励和引导大学生到农村工作，扎根基层，发挥作用。建立选拔第一秘书的长效机制。建立城乡人才合作交流机制，探索岗位适当分离等多种方式，推动城市教育、科技、文化、卫生等人员经常到农村服务。推进农村教师和医生职称和工资评定，优化农村教师和医生高级职务结构比例。指导规划、建筑、花园等的设计师。允许农村集体经济组织探索人才加入机制，吸引和留住人才。

(六)改革和完善农村承包土地制度。保持农村土地承包关系长期稳定不变，在第二轮土地承包期满后，实行再延续30年的政策。加快农村土地承包经营权登记发证。完善农村承包土地“三权分立”制度，在依法保护集体所有权和农民承包权的前提下，平等保护和进一步放开土地经营权。完善土地流转规范化管理体系，加强规模经营服务，允许土地经营权参与农业产业化。

(七)农村宅基地制度改革。加快完成综合住宅用地使用权的登记和认证。探索宅基地所有权、资格和使用权分离，实行宅基地集体所有，保护农民的宅基地资格权和农民的住房产权，适度放开宅基地和农民住房使用权。鼓励农村集体经济组织及其成员盘活闲置宅基地和闲置房屋。在满足规划、使用控制和尊重农民意愿的前提下，允许县级政府优化农村土地布局，有效利用分散的农村建设用地。推进全省统一宅基地面积标准的制定，探索对增量宅基地实施集约奖励和对现有宅基地实施退出补偿。

(八)建立集体管理的建设用地市场体系。加快农村集体建设用地使用权登记发证。按照国家统一部署，在符合国家土地空规划、用途控制和合法收购的前提下，允许农村集体建设用地进入市场，允许地方市场进入或异地调整；在农民自愿的前提下，允许村集体将闲置宅基地和废弃的集体公益性建设用地转为集体管理建设用地，依法进入市场；推动城中村、城中村、村级工业园区等连片开发区域的土地按照法律法规进入市场；推进建设用地使用权集体管理和地上建筑物所有权、房地产的整合、分割和转让。完善农村土地征收制度，缩小土地征收范围，规范土地征收程序，维护被征地农民及其集体权益。

(9)完善财政投入保障机制。鼓励各级财政支持城乡一体化发展及相关平台和载体建设，充分发挥财政资金的作用，激发更多的社会资本投资。建立涉农资金整体整合的长效机制，提高资金配置效率。调整土地出让收入使用范围，提高农业和农村投资比重。支持地方政府在债务风险可控的前提下发行政府债券，用于城乡一体化公益项目。

(十)完善农村金融服务体系。加强农村信贷环境建设，促进农村信用社和农村商业银行回归原点，改革农村银行培育和发展模式，创新中小银行和地方银行金融产品供给机制，加大发展和政策金融支持力度。按照法律法规，开展农村集体建设用地使用权、农民住房产权、集体林权抵押融资，保障土地承包经营权和集体资产权益融资。在资本市场上实现集体土地和国有土地的权利。建立和完善农业信用担保体系，鼓励符合条件和需求的地区以市场化方式设立担保机构。加快完善农业保险体系，推进政策性保险扩大化，增加产品和提高标准，降低农民生产经营风险。通过市场化支持建立城乡一体化发展基金，引导社会资本培育一批全国城乡一体化典型项目。完善农村金融风险防范和处置机制。

(十一)建立工商资本促进机制。深化“配送服务”改革，加强法律规划政策引导和信用建设，营造法制化、便利化的基层经营环境，稳定市场主体预期，引导工商资本为城乡一体化发展提供金融、产业和技术支持。完善融资贷款、配套设施建设补贴等政策，鼓励工商资本投资适合工业化、规模化、集约化经营的农业。通过政府购买服务支持社会力量进入农村生活服务业。支持城市搭建城中村改造合作平台，探索政府主导下的工商资本与村集体双赢合作模式，发展壮大村级集体经济。建立工商资本租赁耕地监管和风险防范机制，从不跨越耕地保护红线保护红线，确保农业用地，防止农村集体产权和农民合法权益受到侵害。

(十二)建立科技成果向农村转化机制。完善农业技术创新的市场化机制和产学研合作机制，鼓励创建技术转移机构和技术服务网络，建立科研人员在农村兼职和脱产制度，探索农业企业技术入股和兼职薪酬机制。建立健全农业科研成果产权制度，赋予科研人员科技成果所有权。充分发挥政府引导和促进作用，建立有利于农业科研成果转化和推广的激励机制和利益共享机制。探索公益性和商业性农业技术推广的一体化发展机制，让农业技术人员通过提供增值服务获得合理报酬。

第三，建立和完善有利于城乡基本公共服务包容性共享的体制机制

推进公共服务向农村延伸和社会事业向农村覆盖，完善覆盖全民、利益共享、城乡一体化的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务标准统一和制度整合。

(十三)建立城乡教育资源均衡配置机制。优先发展农村教育，建立以城市为带、整体推进、城乡融合、均衡发展的义务教育发展机制。鼓励省政府建立统筹规划、统一选拔的农村教师补充机制，将优秀大学毕业生输送到农村学校。向农村推广教师资源，通过稳步提高教师待遇来增强农村教师岗位的吸引力。实施义务教育学校教师“县管县聘”，推进县内校长和教师的交流轮换和城乡教育相结合的模式。完善教育信息化发展机制，促进城乡优质教育资源共享。多渠道增加农村全纳学前教育资源，推进城乡义务教育学校标准化，加强寄宿制学校建设。

(十四)完善农村医疗卫生服务体系。建立健全相关政策制度，增加基层医务人员吸引力，加强农村医疗卫生人员队伍建设。改善乡镇卫生院和村卫生室条件，因地制宜建立和完善医疗废物收运体系，提高慢性病、职业病、地方病和重大传染病的防控能力，加强精神卫生工作，倡导优生优育。完善网络服务运行机制，鼓励县级医院和乡镇卫生院建立县级医疗社区，鼓励城市医院和县级医院建立对口支援、巡回医疗和远程医疗机制。全面建立分级诊疗体系，实施差别化医疗保险支付政策。因地制宜建立和完善全民健身服务体系。

(十五)完善城乡公共文化服务体系。统筹城乡公共文化设施布局、服务提供和队伍建设，推动文化资源向农村集中，提高服务覆盖面和适用性。推进公共文化服务参与式管理模式，建立城乡居民评价和反馈机制，引导居民参与公共文化服务项目的规划、建设、管理和监督，促进服务项目与居民需求的有效衔接。支持农村民间文化团体开展符合农村特色的文化活动。推进公共文化服务社会化，鼓励社会力量参与。建立文化结对帮扶机制，促进文化工作者和志愿者参与农村文化建设。划定农村建设的历史文化保护线，保护农业文物、文物古迹、民族村寨、传统村落、传统建筑和水利工程遗产，推进非物质文化遗产的活态传承。充分发挥民俗、村规民约等优秀传统文化基因的重要作用。

(十六)完善城乡统一的社会保险制度。完善城乡居民统一基本医疗保险、大病保险和基本养老保险制度。巩固全国各地医疗保险的直接结算。建立健全城乡居民基本养老保险待遇和基本养老金正常调整机制。做好社会保险关系的转移和衔接，建立以国家政府服务平台为统一入口的社会保险公共服务平台。构建多层次农村养老保障体系，创新多元化养老服务模式。

(十七)统筹城乡社会救助体系。做好城乡社会救助工作，编织贫困人口基本生活安全网。推进城乡最低生活保障制度统筹，完善最低生活保障标准动态调整机制，确保保险在动态管理下得到保障。全面实施扶贫帮扶体系，提高扶底能力和服务质量。做好大病农民帮扶工作。完善农村留守儿童、妇女和老人的关爱服务体系。完善贫困儿童保障体系，完善残疾人福利体系和服务体系。改革人身损害赔偿制度，统一城乡居民赔偿标准。

(十八)建立健全农村治理机制。建立和完善自治、法治、德治相结合的党组织领导的农村治理体系，充分发挥群众作为治理主体的作用，增强农村治理能力。加强农村基层党组织的领导作用，通过法定程序全面落实村党组织书记担任村委会主任、村级集体经济组织和合作经济组织负责人，完善以财政投入为基础的村级组织稳定运行资金保障机制。加强新农村经济组织和社会组织的党建工作，引导它们坚持为农村服务。加强自治组织的规范化和制度化，完善村级议事协商制度。建设一站式服务、线上线下一体化的村级综合服务平台，完善网格化管理体系和农村便民服务体系。

第四，建立和完善有利于城乡基础设施一体化发展的体制机制

要以农村公共基础设施建设为重点，坚持先建设机制、后建设工程，加快农村基础设施升级，实现城乡基础设施的统一规划、建设和管理。

(十九)建立城乡基础设施一体化规划机制。统筹城乡，统筹城乡基础设施，统筹道路、供水、供电、信息、广播电视、防洪、垃圾污水处理等设施。统筹规划重要市政公共设施，推进向城郊村和大型中心镇延伸。推进城乡道路网规划设计一体化，畅通城乡交通联系，加快实现县乡(户)道路互联互通、城乡道路客运一体化，完善道路安全防范措施。统筹城乡污染物收集、运输和处置体系，防止城市污染农村，因地制宜统筹城乡垃圾和污水处理，加快建立农村生态环境保护和美丽农村建设长效机制。加强城乡公共安全视频监控的规划、建设和联网应用，统一技术规范、基础数据和数据开放标准。

(二十)完善城乡基础设施一体化建设机制。明确农村基础设施公共产品定位，构建权责明确、中央支持、省级统筹、市县负责的城乡基础设施一体化建设机制。完善分类和分类投入机制，重点投资农村公路、水利、轮渡、公共汽车、邮政等公益性强、经济落后的设施建设；对于具有一定经济效益的设施，如农村供水、垃圾污水处理、农贸市场等，政府将加大投入，积极引入社会资本，引导农民投资；对于农村供电、电信、物流等经营性设施，建设投资主要是企业。支持有条件的地方政府统筹城乡基础设施项目，实施综合开发建设。

(二十一)建立城乡基础设施一体化管理和保护机制。合理确定城乡基础设施统一管理和保护的运行模式，完善有利于基础设施长期效益的制度和机制。城乡道路、养护和运营等公益性设施的投资应当纳入一般公共预算。明确农村基础设施产权归属，建立业主管理和保护制度，落实管理和保护责任。通过政府采购服务引入专业化企业，提高管理和保护的市场化程度。推进城市基础设施建设和运营机构改革，建立独立核算、自我管理的企业管理模式，更好地行使城乡基础设施管理和保护职责。

5.建立和完善有利于农村经济多元化发展的体制机制

着力发展现代农业，培育新产业新业态，完善农业企业利益紧密联系机制，实现农村经济多元化和整个农业产业链发展。

(二十二)完善农业支持和保护体系。以市场需求为导向，深化农业供给结构改革，走质量兴农之路，不断提高农业综合效益和竞争力。全面实施基本农田专项保护制度，划定粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，完善扶持政策。按照总量增加、存量优化、效率提高的原则，强化优质发展导向，加快农业补贴政策体系建设。适度发展多种形式的农业，完善现代农业产业体系、生产体系和管理体系。完善农业机械化扶持政策，促进农业机械化全面发展，加强对小农户的社会化服务。完善农业绿色发展体系，推进农业清洁生产模式，完善耕地、草地、森林、江河湖泊休耕制度。

(二十三)建立新产业新业态培育机制。构建农村一、二、三产业一体化发展体系，依托“互联网+”和“双创新”推进农业生产经营方式转变，完善乡村旅游、休闲农业、家庭经济、农耕文化体验、健康养老等新业态培育机制，探索农产品个性化定制服务、会展农业、农业众筹等新模式，完善农村电子商务支持政策，实现城乡生产消费多层次对接。适应居民消费升级趋势，制定市场准入政策，加强事后监管，制定相关标准，引导农村新产业改善服务环境和质量。在年度新增建设用地计划指标中，安排一定比例支持农村新产业发展新的经营形式，并探索实施土地混合利用的途径。严格农业设施用地管理，满足合理需求。

(二十四)探索生态产品价值的实现机制。牢固树立青山绿水是金山银山的理念，建立政府主导、企业和社会各界参与、市场运作、可持续的城乡生态产品价值实现机制。开展生态产品价值核算，通过政府采购公共生态产品，约束生产者有偿使用自然资源，消费者支付生态环境附加值，在生态产品交易市场进行供需双方权益交易，利用经济杠杆，构建更多的生态保护和环境治理市场体系。完善自然资源资产产权制度，维护参与者权益。完善自然资源价格形成机制，建立自然资源公开价格体系，推进自然资源资产抵押融资，增强市场活力。

(二十五)建立农村文化保护和利用机制。立足农村文明，吸收城市文明和外来文化的优秀成果，促进农村优秀传统文化的创造性转化和创新发展。促进优秀农业文化遗产的保护和合理适度利用。建立地方和民族文化资源挖掘利用机制，发展特色文化产业。创新传统工艺振兴模式，发展特色工艺产品和品牌。完善文物保护单位和传统村落的整体保护和利用机制。鼓励乡村建筑文化的传承和创新，加强对乡村建筑风格规划的管理和控制。培育和挖掘本土文化的本土人才，引导企业积极参与，彰显农村文化的价值。

(二十六)搭建城乡产业协调发展平台。培育和发展城乡产业协调发展的先导区，促进城乡要素跨境配置和产业有机融合。以特色城镇为城乡要素整合的重要载体，构建聚集特色产业的创新创业生态系统。优化升级各类农业园区。完善小城镇的城乡联系功能，探索和创新特色鲜明、差异化发展的美丽农村模式，盘活和利用好农村资源和资产。打造一批典型的城乡一体化项目，形成示范带动效应。

(二十七)完善城乡总体规划体系。科学编制市县发展规划，加强城乡一体化设计，统筹安排市县耕地保护、生态保护、城市建设和村庄布局布局，推进产业发展、基础设施和公共服务建设，充分发挥规划对市县发展的导向和约束作用。根据“多规一体化”的要求，编制了市县空房规划，实现土地利用规划、城乡规划等的有机结合。，确保“三区三线”在市县两级准确落地。加快培养农村规划设计、项目建设和运营等方面的人才。考虑到村庄的演变规律、集聚特征和目前的分布情况，我们鼓励有条件的地区因地制宜地编制村庄规划。

六、建立和完善有利于农民收入持续增长的制度和机制

拓宽农民增收渠道，促进农民收入持续增长，不断缩小城乡居民生活水平差距。

(二十八)改善环境，促进农民工资收入增长。促进形成平等竞争、规范有序、统一的城乡劳动力市场，统筹推进农村劳动力转移就业和地方创业就业。规范用工制度，消除一切就业歧视，完善农民工劳动权益保护机制，实行农民工和城镇职工平等就业制度。完善城乡平等公共就业和创业服务体系，努力增加就业和创业机会。提高新生代农民工职业技能培训的针对性和实效性，完善农民工输出和输入场所的劳动对接机制。

(二十九)完善农民经营性收入增长机制。完善财税、信贷、保险和土地利用政策，加强农民专业培训，培育新型农业经营主体。建立优质优价农产品的积极激励机制，支持新的经营主体发展“三产一标”农产品，打造区域公共品牌，提升产品档次和附加值。引导龙头企业和农民建立农业产业化联合体，让农民分享加工和销售的利益。完善企业与农民利益联动机制，引导农民自愿入股土地经营权企业，拓宽农民通过利润回报、保本分红、股份合作等多种形式增加收入的渠道。促进小农户与现代农业发展的有机结合，特别关注农民合作社和家庭农场的发展，培育专业化的市场化服务组织，帮助小农户省钱增收。

(三十)建立农民财产性收入增长机制。以市场化改革为导向，深化农村集体产权制度改革，推进资源转化为资产、资金转化为股份、农民转化为股东。加快完成农村集体资产核实，确认各级农村集体经济组织成员集体的所有权。加快股份合作制经营性资产改革，将农村集体经营性资产以股份或股份形式量化给集体成员。对财政资金投资农业和农村形成的经营性资产，鼓励各地探索量化入股集体经济组织。创新农村集体经济运行机制，探索混业经营等多种实现形式，确保集体资产和农民收入保值增值。完善农村集体产权，提高农民对集体资产的所有权、收益权、有偿退出权、担保权和继承权。

(三十一)加强农民转移收入的保障机制。要履行政府的再分配和调节职能，完善对农民的直接补贴政策，完善生产者补贴制度，逐步扩大覆盖面。在统筹规划和整合涉农资金的基础上，探索建立包容性农民补贴的长效机制。创新农业金融建设资金使用方式，支持符合条件的农业产业化规模项目。

(三十二)加强制度和机制建设，实现消除贫困目标。坚持精准扶贫和精准扶贫，进一步完善中央统筹、省管、市县落实的工作机制，采取更加有力的措施、更加集中的支持和更加细致的工作，提高扶贫质量。改进扶贫方式方法，采取多种机制，如生产奖励、劳动补贴、以工代赈等，促进贫困人口脱贫致富。对完全或部分丧失劳动能力的特殊贫困人口，全面实施经济适用的扶贫政策。以深度贫困地区为重点，着力解决突出制约因素，着力实施重大扶贫项目和村到户帮扶，加大政策倾斜和扶贫资金整合力度，努力改善发展条件，提升贫困农民发展能力。

七.组织保证

各地区、各部门要统一思想，深刻认识建立和完善城乡一体化发展体系和机制的重要意义，根据城乡关系发展特点，遵循经济社会发展规律，把握节奏，不断努力，取得长远成效，确保各项改革任务扎实有序推进。

(三十三)加强党的领导。确保党在推进城乡一体化中始终站在全局、协调各方，实现“两个维护”。加强各级党组织的领导，充分发挥城乡基层党组织的战斗堡垒作用，为城乡一体化发展提供强有力的政治保障。

(34)加强分工合作。国家发展改革委牵头建立城乡一体化发展协调推进机制，明确分工，强化职责，加强协调配合和跟踪监管。各有关部门要围绕人口、土地、金融、金融、产权等任务，制定详细的配套改革措施。重大问题要及时向党中央、国务院报告。

(三十五)夯实地方责任。地方党委和政府要增强主体责任意识，做改革的推动者和实践者，因地制宜地制定城乡发展体制机制一体化的具体操作性政策措施，整合力量，抓住重点，扎扎实实地抓好落实。

(三十六)重视引航指导。把试点作为一种重要的改革方式，选择有一定基础的市县建立全国城乡一体化发展试验区，支持体制改革和政策安排先行，先行先试，观察全局，总结提炼出可以及时复制和推广的典型经验。

来源：人民视窗网