政府摸底自查 PPP风险几何？财政部、审计署都想知道答案

本篇文章3780字，读完约9分钟

政府与社会资本的合作会增加地方政府的隐性债务吗？财政部想知道答案。

《经济观察报》获悉，财政部在通知中要求各地在6月底前完成清理工作，并在7月20日前上报相关信息。

审计委员会也想知道答案。过去一年，许多审计报告指出，一些地方政府和社会资本合作项目增加了地方政府的隐性债务。

这是财政部在不到两个月的时间里第二次发布关于购买力平价标准化的文件。政策制定者预计这种新模式将有助于地方政府控制债务、打破垄断和刺激私人资本。然而，在过去一年左右的时间里，一些公私合作项目可能增加隐性债务的担忧并没有减少。这是ppp的关键时刻，它才开始了五年。

Mopai

当地财政部门的一名经理告诉《经济观察报》，调查即将结束，自检报告将在这两天内收回。

这份文件是在今年四月底发出的。根据通知，省级财政部门应主动从项目库中收回增加地方政府隐性债务的项目，暂停实施或改用其他合法合规的方式继续实施。

一位要求匿名的ppp专家告诉《经济观察报》，当地政府只考虑了该项目，但没有考虑经济承受能力。一些非标准的公私合作项目通过明确的股份和实际债务、固定回报和非法担保等方式产生隐性债务，使得减债的目的无法实现。这位公私伙伴关系专家参与了大量公私伙伴关系政策的制定。

财政部希望全面掌握ppp中涉及的隐性债务，但这不是另一次清理。根据通知，地方政府需要对增加地方政府隐性债务的项目逐一明确具体的认定标准，由专家进行认定。“也就是说，如果地方政府错误地将该项目定义为隐性债务，经专家确认后，可以从隐性债务监控平台中移除。”

清华大学公私伙伴关系研究中心首席专家王绶青表示，如果是一个合规的公私伙伴关系项目，符合10号文件《政府投资条例》和财政承受能力评估，政府对公私伙伴关系项目的支出和补贴不是隐性债务。

两个月前，财政部发布了《关于规范政府与社会资本合作的意见》(金彩[2019]10号)，明确提出要有效防范和控制地方政府假借ppp名义隐性债务的增加。该文件列出了五种需要监管的违规行为，包括:有政府或政府资助的代表从社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保证最低回报。通过签订阴阳合同，或由政府或其出资代表为项目融资提供各种形式的担保和还款承诺，政府实际上承担了项目投资和建设的操作风险。

市场反应不同。在不到两个月的时间里，财政部发布了两份关于购买力平价和隐性债务的文件。一位从业者表示，监管当局不断发布文件，这不利于形成稳定的市场预期。

但是，一位参与政策制定的专家解释说，这种梳理对ppp来说显然是积极的，这份通知可以说是10号文件的后续，10号文件明确了什么是标准ppp项目，梳理就是要明确隐性债务和标准项目的界限。市场的负面反应是由于担心将会出现另一波撤资浪潮。

由于担心ppp可能增加隐性债务，相关部门从2017年12月开始大规模清理整顿ppp。根据2018年9月发布的数据，各地已清理和归还2148个项目，涉及投资2.5万亿元。

在过去的一年里，审计委员会一再警告公私伙伴关系中的隐性债务。这一次，财政部下发了一份文件，是“针对审计部门提出的一些地方ppp项目增加地方政府隐性债务的问题”。

清华大学ppp研究中心主任助理刘告诉记者，从2018年的金融工作会议到现在，政策取向是一致的，即严格控制地方债务。实际效果是ppp项目的范围可以缩小。“近几年来，财政、发展和改革部门打破了城市投资的观念，建立了ppp，比如建立了财政和发展改革项目库，把项目列入预算，使金融机构愿意贷款。财政部清理了ppp项目库，希望打破这种观念，建立一个良性的市场机制。”刘认为。

五年

根据财政部ppp中心的数据，截至2019年4月30日，财政部ppp项目管理库中有8897个项目，涉及投资13万亿元。截至2019年4月，地面示范项目910个，投资2.0万亿元。

这是ppp进入市场五年的记录。2014年，国家发展改革委发布了《政府与社会资本合作指导意见》，财政部发布了《关于推广应用政府与社会资本合作模式有关问题的通知》。同年11月，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》出台，ppp在强有力政策的推动下正式落地。

政策设计者期望促进政府与社会资本的合作能够帮助地方政府缓解债务压力，打破基础设施建设等领域的垄断，并使社会资本获得一个larger/き だ/.更重要的是，如果政府部门不能作为平等的契约主体出现，社会资本很难积极参与其中。这可能会促进政府治理模式的转变。

问题是什么是社会资本？早期的政策文件只指出“社会资本方不包括同级政府所有的融资平台公司及其控股的国有企业”，这也为ppp的普遍化和真实债务的变形奠定了基础。

一家建筑中心企业的子公司负责人告诉记者，他们在2014年进入ppp行业，虽然不是最早的，但规模非常大。“当安徽申办一条市政道路时，当地政府要求每个社会资本都提交一份计划以及如何修建这条道路。这时，人们发现地方政府应该采用ppp模式。虽然安徽这条路没有中标，但它在赢得其他省市的几条道路后，开始做大量的ppp项目。”

之后，财政部成立了ppp中心，建立了项目数据库和专家数据库，并先后推出了四批示范项目。在财政部和国家发展和改革委员会的共同推动下，购买力平价在2017年达到顶峰。根据海通研究报告，2017年，中央企业是承接ppp项目的主力军，前五名中央企业全年中标2.5万亿次，占53.2%。八家中央建筑企业的大部分ppp订单占新签合同的20%以上。

一家大型国有银行的ppp业务负责人告诉记者，ppp项目建设期间没有收入和利润，金融机构很难判断收入和利润，只能是主要的信贷融资。国有企业和中央企业的信用能力远远超过民营企业，这意味着国有企业和中央企业的收购成本在融资和再融资能力上远远低于民营企业。事实上，金融市场的评级和信用评级都比私营企业好，也比私营企业高。

一系列的问题是由胜利的进步引起的。2017年11月，在上海举办的ppp融资论坛上，财政部负责ppp的副部长史耀斌指出，ppp发展中存在着风险分布不合理、股权与实债清晰、政府变相包揽一切、重建设轻运营、绩效考核不完善、社会资本融资杠杆率过高等问题，积累了一些隐患。

有关部门踩了刹车。财政部发布了《关于规范政府与社会资本合作(ppp)综合信息平台项目库管理的通知》(92号文件)，要求严格项目管理。几天后，SASAC还发布文件，控制中央企业参与ppp的风险。一场净化风暴开始了。

上述建设央企子公司负责人告诉记者，根据国资委的规定，央企参与ppp项目的总比例不应超过净资产的50%，要求央企在金融机构贷款前出具证明，而这些项目在新政策出台前就已经开始运营，因此新规定对融资产生了很大影响，央企不得不放弃部分ppp项目，转投epc，收回bt。

e20研究院执行院长薛涛长期跟踪环境保护ppp项目。他告诉记者，捆绑业绩和清理数据库的要求对地方政府和相关企业产生了巨大影响。2018年上半年，一方面，大量项目开始退出国库，另一方面，SASAC要求中央企业在参与ppp后控制债务比例。在这个过程中，一些参与了大量环保ppp项目的民营企业都存在财务风险。

中央企业上述子公司负责人在2018年没有运营ppp项目。根据他对同行的了解，每个人都在消化现有的ppp项目，而新项目的速度也没有以前快了。“过去，集团内的几个分支机构相互竞争对方的项目，但现在它们都持有ppp项目。在集团层面协调相对较大的ppp项目，这是前所未有的。”

2019年2月，葛洲坝集团正式发布文件，宣布取消ppp部门。前几年，许多中央企业都设立了ppp业务部门。

公私伙伴关系经过五年的发展，许多项目已经进入了从中标到建设结束的运营期，一些项目在实施过程中由于政策或其他原因发生了变化，这也使得公私伙伴关系纠纷增加。

一直专注于基础设施投资业务的万商律师事务所高级合伙人朱最近接到了几起ppp纠纷案件。她表示，从目前处理的十多起ppp纠纷来看，主要有三个原因:社会资本对ppp项目风险的预判或运气不足；金融机构对ppp融资的评价体系不完善；政府的治理能力需要提高。

稳定的预期

中国最大的ppp咨询机构大悦咨询(Da Yue Consulting)的总经理金永祥(音)统计，与去年相比，2019年第一季度启动的ppp项目减少了三分之二。然而，自4月份以来，项目合同数量开始明显上升。

张龙(化名)最近一直在中国南方做ppp市场。此前，他在一家生态园上市公司工作，该公司在去年流动性危机后被国有资产接管。他仍在他目前的公司推行ppp。他说，用标准化和完整的程序为ppp项目融资并不难，但条件很苛刻。严格条件是指项目公司大股东的保证。

张龙发现，当地政府仍在努力推进ppp项目，因为其他模式已经达到了临界点——要么是渠道受限，要么是饱和。Ppp是最重要的可选渠道。

经过五年的跌宕起伏，ppp已经进入正常状态。现实是，中央企业面临去杠杆化问题，而民营企业的流动性问题和以往的过度扩张问题同时存在。一位参与政策制定的人士认为，当前的背景是控制债务，只有将购买力平价与债务分开，它才能发展得更好。他说，之前颁布的政府投资法规对公私伙伴关系是积极的，为政府投资和公私伙伴关系的交叉提供了法律保护。"下一步是保持政策稳定和预期稳定."

来源：人民视窗网