以内驱型财政体制破解“三农”难题

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今年的中央一号文件再次采取了高度重视解决“三农”问题的立场，强调要把“三农”问题作为财政工作的重中之重，并承诺财政要向“三农”倾斜。这种注重资源保障的投资导向方式无疑是解决“三农”问题的前提。然而，历史经验一再证明，鉴于中国在农业、农村和农民方面的问题是世界上最复杂和最棘手的问题，投入导向的方法是不够的，除非辅之以强有力的制度导向的方法:系统地改革目前的中央金融体系，使其从外推法导向的体系转变为内部驱动导向的体系。

系统导向比输入导向更好

更紧急

解决“三农”问题有两种基本方法:持续充分的资源投入和引导资源有效利用的制度。前者被称为面向输入的方法，强调资源的重要性；后者被称为面向系统的方法，强调有效利用资源的重要性。在有效利用资源的能力和意愿完全不确定的体制环境中，资源被浪费和盗窃(腐败和寻租)的风险非常高。在这种情况下，无论投入多少资源，都很难从根本上解决问题。

从本质上讲，解决“三农”问题是系统转变发展模式大战略的核心组成部分。粗放型发展模式强调确保资源投入；集约发展模式强调资源的有效利用，这是基于资源的有效利用比资源本身更重要的信念。在当代科技快速进步的背景下，人类生活水平和质量提高的主要贡献来源已经从资源的增加转向资源利用能力的提高。资源仍然重要，但它们的相对重要性正在逐渐下降，而资源利用能力的重要性正在稳步上升。因此，更加注重提高资源利用能力，而不是保证资源投入，是解决“三农”困境的重要途径。

从根本上说，中国的农业、农村和农民问题不是源于资源短缺，而是源于有效利用资源的能力和意愿的制度瓶颈。这里，重点是财政资源。与私人资金不同，财政资金属于公共资金，由于“免费午餐问题”和“代理问题”，存在很高的浪费和被盗风险。然而，在计划经济时代，以“集中财力办大事”为特征的金融体系成功地克服了这两个威胁财政资金有效使用的障碍，这是在严峻的资源瓶颈下仍能取得巨大发展成就的最大秘密。

改革开放以来，资源瓶颈已经被克服，但制度瓶颈随之而来。因此，尽管国家和地方政府在农业、农村和农民方面投入的资源规模巨大且日益增长，但从农业的国际竞争力、粮食安全、农村人口流失和生态环境保护等方面来看，农业、农村和农民问题比过去更为深刻。

现行体制的瓶颈体现在，传统的集中财力做大事的体制已经崩溃，而能够激发有效利用资源的能力和意愿的新体制还远未建立。当前外推法导向的金融体系中的财政分权、浪费支出、腐败和寻租现象令人担忧。根本原因在于这一制度无法将当地人民带入独立和创造性发展的进程。

金融体系急需关注

从外推法到内驱法

像所有其他人类事务一样，“三农”问题的解决也取决于内生动力，即“我要发展”的内在动力。嵌入、尊重和保障这一内在动力的金融体系被称为内驱金融体系。内部驱动系统的驱动力来自底层需求，即基层、社区和人民的内生需求。内部驱动系统具有外部驱动系统无法比拟的优势。

内部驱动系统是一种典型的“指南针模式”，即在确保不偏离正确方向的前提下，赋予地方政府做正确的事情、做正确的事情和负责任地做事情的权利。这将为培养解决农业、农村和农民问题的主体性、自主性和主动性，进而增强有效利用资源的能力和意愿，提供宝贵的空空间和源动力。长期无法从根本上解决的“三农”浪费和盗窃风险也将被控制在最低程度。

内部驱动系统为改革和重塑地方金融体系提供了至关重要的目的感和方向感。因此，当前的中央财政关系需要进行制度重塑。

系统重塑

中央与地方的财政关系

内部驱动系统并不排斥而是要求中央政府继续在农业、农村和农民领域发挥关键作用，但这一作用本身需要转变为“舵手”而不是“划手”。“划手”的角色应该留给地方政府。因此，当前的中央与地方金融关系至少需要在五个关键方面进行重塑。

首先，中央和省级政府已经从关注资源控制转向提供规划指导。因此，要从根本上扭转当前“弱地税强转移支付”的格局，确保收入分配和转移支付的重心转移到省级以下，特别是基层政府。高级别政府应通过中期财政规划，尽可能准确地向基层政府转移支付至少未来三年的款项，以确保财政资源流动的充足性和可预测性。这一前提对于解决“三农”问题具有重要意义，但在现行的高度自由裁量权体制下却被忽视了。只要省以下地方政府缺乏未来三至五年“需要多少钱”和“可以花多少钱”的基本远见，就很难想象它们能够独立制定和实施一个像样的“三农”计划，也很难想象在现行体制下“等待、依靠和要求”的普遍现象能够根除。

二是将各“洞”自上而下的转移支付合并到财政部门统一向基层政府发放的转移支付中。中央和省级对下级的转移支付应尽可能以县级财政的转移支付为导向。要结束根深蒂固的多政府、多货币，并确保集中财政资源做大事，促进资源流动的充足性和可预测性，就没有值得思考的改革计划。在集中财力办大事的基础上，高层次政府应引导基层政府将支出集中在三个方向——人力资本(健康和技能)、社会资本(人际关系和互助)和公共基础设施建设。

第三，制定和实施“三农”规划(项目)和规划预算的权力应尽可能从上级下放给基层政府，但涉及辖区间利益外溢的事项除外。垂直“申报-批准”系统应控制在最低限度。高级别政府主要通过一个综合的、可比较的绩效评估和报告系统来约束和指导基层政府改善其绩效，以便它能够注意并努力达到预定的最低标准，并在规划和管理方面提供必要的财政和技术支持。

第四，高层政府应致力于营造一个激励性的制度环境，鼓励地方官员注重结果和绩效，强化对地方人民的诚信义务，为公共道德服务。这些体制形式涵盖三个层面:规则的可信度、政策的可信度以及资源的充足性和可预测性。“三农”制度(资金分配、奖惩等)必须公平、合理、全面地实施；政策必须确保连续性、明确的目标、当地官员的支持，并将政策细节留给当地官员。必须确保资源的充足性和可预测性，特别是及时支付工资和可靠的规划预算。

第五，积极发展地方人民对地方事务的参与和监督机制。因此，基层改革最适合采用需求方方法，包括预算听证、预算质询、公民调查、公民参与绩效评估和参与式预算，以确保在预算过程的各个阶段为公众参与创造空空间和机会，并形成更强的公民声音作为需求方压力，从而更好地鼓励公职人员批准和创建更有效的参与式决策机制。

(作者是中央财经大学教授，政府预算研究中心主任)

来源：人民视窗网